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    文史哲新聞 理論研究

    中國古代中央與地方關系是如何演變的

    趙慶秋

    2023年10月23日 03:49

    張晉藩
    “理論周刊”微信公眾號

    中華民族五千年歷史,有一條縱向傳承、革故鼎新的螺旋式上升的軌跡,中央地方關系也同樣沿著這條軌跡不斷發展。秦統一后建帝制,“海內為郡縣”;漢代實行強干弱枝的中央地方制度;唐朝中央機構實行三省制,地方機構實行州縣二級制;宋朝總體而言,實行二府制與地方兼施制;元朝在民族大一統的局面下,地方制度為行中書省制;明朝中央為內閣制,地方行路、州、縣三級制;清朝的中央地方關系具有鮮明的民族統治的特點。中華民族是古代中國大一統體制政治實踐和理論學說催化而形成的,統一是中國歷史的主流,在這方面積累的歷史經驗很有借鑒意義。 

    大一統的政治制度適合中國傳統國情,有助于民生的改善和文化的統一 

    公元前221年秦始皇統一全國,建立專制主義的皇帝制度,推行郡縣制的地方制度。雖然秦朝轉瞬亡國,但它留下的制度無論中央的皇帝制度還是地方的郡縣制度,一直傳承于后世,歷時兩千多年。這充分說明了這個制度符合中國的國情需要。以中央地方關系架構之初來看,秦始皇建立的皇帝制度和推行的地方郡縣制度,都是周朝宗法分封制的歷史經驗與教訓的總結,體現了中華民族的智慧和創造力。秦始皇即位以后,天下并未平定,百姓的溫飽與安居尚如空中樓閣。在這個背景下,本應運用新建的中央集權的皇帝制度安撫百姓,助力民生,維持社會穩定。然而,秦始皇卻自以為“天下莫予毒也”,肆行獨裁統治,壓榨民生,耗盡民力,以致“力役三十倍于古,田租口賦鹽鐵之利二十倍于古”,曾經是改革推動力的法制,反而變成了虐害民眾的枷鎖,形成了“赭衣塞路,囹圄成市”的慘象。這是一個關于控制與征服的魔咒,資源一旦過于集中,一定會利用它壓迫別人。作為新生的專制主義的皇帝制度,沒有發揮應有的作用,卻成了秦始皇推行暴政的工具。他把中央集權制度看作是皇帝個人集權專制和濫施淫威的工具,無限制地膨脹皇權,加強中央的集權,最后把新型的皇帝王朝引向了滅亡的絕路。秦之亡并不是亡于制度,而是亡于破壞了制度。

    漢朝建立以后,比較注意全面發揮皇帝制度的法定權力。如遇重大事項召集朝議、朝會,皇帝與大臣共同協商,決定之后迅速推向全國。漢初的做法有利于發揮皇帝制度的動員力量,可以迅速調整地方上不利于中央集權的一些弊政,改變了百姓對皇帝制度的看法。歷史證明,專制主義不等于皇帝獨裁,由漢朝建立的朝議、言諫、封駁制度,有利于發揮皇帝制度中的積極因素,有助于迅速推進國家各領域的發展和建設,并使皇權的行使受到制度的和法律的某種約束。因為皇權受到約束,以皇帝為中心的中央集權才延續下來。只是到了明清兩朝,隨著宰相制度的廢除,皇帝制度的惡性發展,專制主義的國家制度也很難維持下去。破壞中央集權專制制度,將其變成個人暴虐獨裁載體終而覆亡的元兇,不是別人,正是皇帝自己。

    在中國歷史上提及地方行政,向以漢代為榜樣,稱道中央與地方關系處理得當,體制合理。西漢加強中央集權的結果,使得對外有足夠的力量抵御外患,深化民族團結進步;對內消除了地方割據勢力,保證國內各個地區之間政治、經濟和文化聯系的不斷加強,從而使統一的封建國家更加穩固,社會經濟更加繁榮。據《漢書·地理志》記載,公元二年西漢人口五千九百五十九萬余人,疆域東西九千三百零二里,南北一萬三千三百六十八里。經過四百年的創造和發展,一個偉大的統一的封建國家,在距今兩千年之前已巍然屹立在世界的東方。從此以后,國家的統一成了歷史發展的主流。 

    中國悠久的歷史證明充分發揮中央與地方的制度作用,重在修制選人 

    所謂修制,就是根據社會的發展,及時剔除已經被歷史和現實所證明不適合中國政治實際的某些制度。同時需要明確,制度是死的,更重要的是執掌制度的官吏的素質,是否能發揮制度之所長,使制度與法制、政情相統一。因此,歷代都重視選官的問題。因而,漢唐以來,對郡縣長吏非常重視。

    調整中央與地方的權限是古代中國行政管理的重要問題。為了實現中央集權,中國古代很早便形成了大一統的理論和政策,加強中央集權就是強調用人權、發兵權、立法權、財政權收歸中央。而當這些權力實實在在由中央政府掌握時,國家的統一也更加穩固。為了中央集權,封建國家很注意運用統一的法律法令,對地方官明定權責,進行監督,并協調各民族間的關系。在經濟方面,除掌握重要的生產資料和官營工商業外,也賦予地方經濟以發展空間。在文化方面,則始終堅持以儒家思想為主導的一元化的文化傳統。中國歷史上的盛世,大都是中央政府有效地行使行政管理權的時期。但是中央的權限過分集中,像秦朝那樣“天下事無大小皆決于上”“主獨制于天下而無所制也”,破壞了中央與地方的正常關系,束縛了地方積極性的發揮,使地方政權失去了活力,造成政事臃塞、冗員充斥、國力衰微,進而削弱了中央集權。而如果地方權力過大,外重內輕,中央政府不能節制,也會導致地方割據自為、王朝崩潰、國家分裂、社會動亂與人民顛沛流離。東漢末年的州牧擅權,唐末的節度使專政就是明證。因此,封建統治者煞費苦心地調整二者的關系,一方面賦予地方政權處理兵刑錢谷的一定權力,規定省、郡、縣各級政權的管轄范圍和從屬關系,另一方面又強調專制主義的集中制,有關地方官吏的選任、軍事的調動、法令的適用、死刑的執行、賦稅的大筆支出、重要工程的興造等等,均須報中央政府,以便居中馭外,內外相維,特別是清朝,中央對地方的行政管轄、司法管轄深入到邊陲之地和少數民族聚居地區,很值得重視。但由于封建國家的本質,決定了中央與地方在行政權力上的矛盾只能作某種調整而不可能解決。當今,在十幾億人口的大國,為了更好地處理中央與地方的關系,認真總結歷史和現實的經驗,是很有必要的。 

    監察制度能夠溝通中央與地方,官和使緊密結合,形成監察網絡 

    中國古代的監察制度,產生于中國的文化土壤,它在中國歷史上所起到的作用是不可以忽視的。

    監察制度從戰國時期開始出現,經過秦漢,已經奠定了規模。至唐朝,不僅完善了監察制度,而且使監察系統網絡化,全面涵蓋了中央和地方。如同史書所說,中國的國家體制,是“設官以經之,置使以緯之”?!霸O官以經之”,是指設置于地方上處于“靜態”的地方官?!爸檬挂跃曋笔侵秆舶从坊虬闯@M行巡察,或奉圣命進行專項監察,是“動態”與“靜態”相結合的。

    監察官歷來被稱作是“皇帝耳目之司”,求治的皇帝非常重視選拔監察人才,有時由皇帝親自面試。從唐朝開始,確定監察官必須科第出身,忠誠廉潔,敢于糾彈不法。由于監察官是流動的,是遍及全國各地的,地方各級政權機關都擺脫不掉監察官的監察,因此,監察官對于吏治起著震懾的作用,而且,借助監察網絡,溝通了中央與地方的關系。在歷史上,宰相受到監察御史的彈劾而去職者,比比皆是。為了掌控地方官的活動,秦始皇就專派監郡的御史。漢初,曾經撤銷了設在郡上的監御史,但不久便發現,失去監御史的郡吏治很快混亂,監御史制度隨即恢復,而且,中央不斷派出巡御史察郡。漢武帝時,首定監察法《六條問事》,首要對象就是二千石的高官、郡守。至唐代,制定《巡察六條》,監察不再限定于郡守,而是“是官皆監”。清朝詳定了監察法法典,這是中國古代具有特殊價值的一部法典,是世界上其他各國所沒有的。晚清官制改革,舊官制基本都被廢除,但保留都察院不廢,說明監察制度在晚清仍然發揮著基本的職能,如炙手可熱的慶親王奕劻,便被監察御史彈劾貪污。

    總之,在中國的政治史上,官吏的活動是重要的政治軌跡。正如孟子所說,“徒善不足以為政,徒法不能以自行”,沒有治國的好官吏,也不會有治世的出現。制度設計得再好,沒有良吏也都會落空。

    兩千年來,地方政權雖不斷地發生變動,但郡縣制度總體是穩定的

    自秦統一以來,在兩千多年的歷史發展中,地方政權隨著政治形勢的發展而不斷地發生變動,或郡、縣二級制,或省、郡、縣三級制,或省、道、府、縣四級制,但無論怎樣變動,其目的都是為了適應中央集權,在變動中郡縣制度總體是穩定的。實踐也證明了這種路徑模式的合理性與有效性。省、道、府、縣的四級政權中,省、道、府的任務是治官,并不直接接觸百姓,而是希望通過治官達到治民的目的。只有縣官是直接臨民的,縣是最低一級政權,縣令長是親民之官,直接掌握鄉里基層組織,特別是督率鄉之三老進行教化,督率嗇夫重視農業生產,舉辦鄉宴聚會以敦老幼之序??h官既擔負如此重要的職責,對縣官的選任、考績就非常重要。

    明太祖特別頒布法律規定州縣臨民之官的具體要求。洪武十七年(公元1384年)制定“府州縣條例八事,頒示天下,永為遵守”。其中強調各級官吏都要加強管理,提高統治效率,以及上級對下級的監督等等。尤其重視作為基本行政單位的縣的吏治,曾經刊布《到任須知》三十一條,其中規定:縣官到任首先要了解刑、版籍、田糧等關系到封建國家根本的司法、財政事項;其次要了解“境內民人犯法,被誅者幾戶”以便掌握縣內居民的政治情況以加強監視,防止發生危害國家統治的行為。對于府、州、縣官中的廉潔正直者,“必遣行人赍敕往勞,增秩賜金”。以上充分反映了明朝統治者對于加強地方機關統治效能的經驗的積累,這些措施旨在加強地方官的職責,發揮護一方穩定、保一方平安的作用,而不純為防范地方豪強勢力。民生福祉是人民幸福之基、社會和諧之本,民生是最大的政治,在發展民生中贏得民心,是各族人民緊緊團結在一起、鞏固統一的基礎。

    從中國傳統歷史論,應當學習漢唐,汲取宋明教訓,注重總結地方官吏治績,注重發揮地方“以藩屏周”的重要作用?!暗胤秸我幌蚴侵袊紊献畲笠粏栴}。因為中國國家大,地方行政之好壞,關系最重要?!鳖櫻孜湓诿魍鰢?,痛定思痛反思道,國家根基在基層,在基層臨民之官,“自古及今,小官多者其世盛,大官多者其世衰”。

    “溯往知來”。維護國家大一統格局,中央地方關系因時調整是歷史的規律。改革的最大受益者,就短時效益來看是廣大普通民眾,就歷史的長時段來看,則是整個國家和民族的前途命運。堅持黨的領導,在中央地方大一統的格局中,讓中華民族像石榴籽一樣抱在一起。在此基礎上,實現民族復興、國祚綿長、文明傳承,需要我們以史為鏡,學史明智。作者單位:中國政法大學


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    2023年10月23日 11:47
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