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    生態文明 理論研究

    生態保護補償,這些探索不同凡響

    胡小文

    2024年04月28日 01:48

    靳樂山
    光明日報

    【生態筆談】

    2024年4月10日,國務院發布《生態保護補償條例》(以下簡稱《條例》),決定自6月1日起施行。這標志著我國生態保護補償法治化進程取得重大進展,成為世界上第一個針對生態保護補償全面立法的國家。

    我國自1999年啟動退耕還林工程,實施大規模生態保護補償項目,到2005年黨的十六屆五中全會首次提出,按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則,加快建立生態補償機制,再到此次《條例》的發布,生態保護補償政策不斷完善?!稐l例》是我國總結過去25年來實踐經驗、提煉有效做法、穩定各方利益關系、明確各級政府和其他相關方責任的重要立法成果。作為生態文明建設的八項制度之一,它結束了我國在該領域沒有系統立法的歷史,也讓各級政府的財政縱向補償有了法律依據和責任,地區政府間的橫向補償有了法律框架和規范,市場機制補償有了發展方向和空間。

    與其他國家相比,我國的生態保護補償有五“最”,即力度最大、投入最多、領域最全、法治化進程最快、對生態環境保護貢獻最顯著。

    我國生態保護補償政策的特點之一,就是政府投入補償的資金占比大,這是我國政府貫徹環境保護基本國策的體現。例如,《條例》第四條要求,縣級以上人民政府依法可以通過多種方式拓寬生態保護補償資金渠道。第三條則明確,生態保護補償“堅持政府主導、社會參與、市場調節相結合”。

    近年來,我國生態保護補償的資金投入量逐年增加。據不完全統計,2022年中央財政生態保護補償資金投入達2200億元。退耕還林工程是世界上規模最大、歷時最長的生態保護補償項目之一,由國家出資購買農戶坡耕地轉換為林地,從而減少水土流失。1999年以來,我國先后開展了兩輪大規模退耕還林還草,中央累計投入5700多億元。自2016年起,國家實施第二輪草原生態保護補助獎勵政策,每年安排補獎資金187.6億元。2023年,中央財政下達地方重點生態功能區轉移支付1061億元,比上年增加68.96億元。如此規模的生態保護補償資金投入力度,在世界上絕無僅有。

    《條例》第九條列舉了我國生態保護補償的八大領域。我國的生態保護補償從最早的森林補償開始,逐步擴展到草原、流域、海洋、荒漠、濕地、耕地生態保護補償和水生生物資源養護補償等。截至目前,已經全面覆蓋八個領域,有些地方正在進一步探索大氣、冰川等更多的生態保護補償領域。

    雖然自20世紀80年代起,國際上就出現不少類似生態保護補償的生態系統服務付費項目,如法國的畢磊礦泉水水源地保護付費項目、美國聯邦政府的休耕補償項目和紐約市的水源地補償項目,但是立法進程普遍緩慢。目前,在國家層面開展生態保護補償的少數幾個國家,尚未對生態保護補償或生態系統付費進行全面立法。哥斯達黎加1996年在全國范圍內開展森林生態效益補償,少量針對流域進行補償,但主要涉及森林法中有森林生態保護補償的條款。越南2008年對森林生態系統開展環境服務付費項目,制定了全國性的政策條例。秘魯2014年通過了“生態系統服務付費分配法案”,中央政府不提供生態保護補償資金,也不參與生態保護補償具體實施。歐盟的共同農業政策(CAP)對農業環境保護實施生態保護補償,只限于農業部門。相比之下,我國探索生態保護補償的時間不長,但法治化進程快,成為世界上最早在國家層面對眾多領域開展生態保護補償立法的國家。

    20多年來,我國在生態保護補償方面的持續、大力和全面投入,極大地推動了生態文明建設,不僅改善了生態環境、保障了生態安全,也提高了全民生態環境保護意識。例如,2003年開始實施的退牧還草工程,2011年開始在全國8個省份開展的第一輪草原保護補助獎勵機制,以及目前正在13個省份實施的第三輪草原補獎機制,顯著提升了我國草地整體質量,使我國從草原退化面積占總面積的90%,轉變為植被恢復面積占總面積的48%。全國流域環境質量穩步提升,2022年長江干流水質繼續保持在Ⅱ類水質以上,連續3年穩定保持這一標準,水質較以前明顯提升。而持續20年以上的退耕還林、森林生態效益補償、天然林保護等重大工程項目和政策,使我國的森林覆蓋率從1999年的18%提高到2022年的24%。

    作為高度概括的原則性規定,《條例》匯集了包括森林法、水土保持法、環境保護法、濕地保護法等在內的其他單行法生態保護補償條款,提煉了現有生態保護補償政策實踐的有效做法,具體落實還需要各領域配套制定實施細則和相關技術規程標準。期待我國以《條例》實施為契機,統籌整合各方力量,通過提升生態保護主體的獲得感和幸福感,在綠水青山向金山銀山的轉化中取得更大的發展與進步。

    靳樂山 中國生態補償政策研究中心執行主任、中國農業大學人文與發展學院教授
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    2024年04月28日 09:48
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